《征求意见稿》主要修改内容：坚持以人民为中心，完善审慎监管规则，加强行为监管，切实保护金融消费者合法权益；坚持依法监管的基本原则，努力实现监管全覆盖，提高对股东、实际控制人违法违规行为的打击力度；健全风险处置机制，完善早期干预制度，丰富风险处置措施，提升处置效率。

　　□记者 仇兆燕

　　11月11日，银保监会发布《中华人民共和国银行业监督管理法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见。

　　监管能力升级

　　作为一部专门的监管法，《中华人民共和国银行业监督管理法》体现了我国建立完善专业化银行业监管体系的实践需要，具有很强的系统性、专业性，其颁布实施为推进银行业稳健运行、整治银行业市场乱象、防范和化解银行业风险提供了有力的法律保障。

　　自2004年2月实施以来，我国曾于2006年对《中华人民共和国银行业监督管理法》进行过一次修改，距今已经过去了16年。

　　16年来，我国银行业发展日新月异，相比之下，《中华人民共和国银行业监督管理法》部分规定已经不适应银行业发展新形势的要求，存在一些制度短板需要加以完善。与《征求意见稿》同步发布的《起草说明》具体指出：一是对银行业金融机构主要股东、实际控制人的监管力度不够，事中监管、事后惩戒依据不足；二是银行业金融机构风险处置和市场退出的相关规定过于原则，存在早期干预机制不完善、缺少有效处置工具等突出问题；三是金融违法成本偏低。银行业违法违规活动日益复杂，现行法律责任覆盖面有限，处罚力度不足，调查手段较为单一。

　　《征求意见稿》主要完善了审慎监管规则，加强行为监管，切实保护金融消费者合法权益；提高对股东、实际控制人违法违规行为的打击力度；健全风险处置机制，完善早期干预制度，丰富风险处置措施，提升处置效率等。

　　“本次修订顺应时势，总结经验，抓重点，补短板，着力完善监管体系，提升监管精度，丰富监管工具，增强监管能力，可以说是在坚持和巩固中国特色‘强监管’金融体制基础上的一次重要的‘系统升级’。”中国法学会银行法学研究会会长、中国政法大学教授王卫国如此评价。

　　监管精度升级

　　近年来，股东股权和关联交易方面的问题成为中小银行保险机构乱象丛生的根源，也是监管查处的重点。自2019年以来，银保监会已分五批向社会公开银行保险机构重大违法违规股东。

　　《征求意见稿》也对股东审查内容作出修改，并新增股东义务、股东出资义务、主要股东股权信息报告义务、股东监管强制措施、股权转让强制执行等要求。

　　王卫国认为，《征求意见稿》突出了对金融机构股东的事前、事中、事后的全流程监管。在准入审批环节，规定主要股东、实际控制人必须符合法定条件。在行为规范环节，注重“穿透式监管”。除了新增规定股东的守法义务和出资义务，还增加了主要股东股权信息报告义务的规定，要求银行业金融机构的主要股东应当逐层说明其股权结构直至实际控制人，以及与其他股东的关联关系或者一致行动关系，及时、准确、完整报告自身及其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人等可能影响股东资质条件或者导致所持银行业金融机构股权结构发生变化的情况。

　　在监管措施环节，《征求意见稿》还专门规定了对股东的强制监管措施，其中规定对滥用股东权利的股东可以责令其转让股权，进一步规定了强制转让股权可以申请法院强制执行。

　　此外，《征求意见稿》还增加了对银行业第三方机构的监管授权，增加了域外适用条款。“强化从境内到境外的全视域监管，是应对新形势下严峻复杂国际挑战的必然要求，为我国在国际金融领域捍卫国家主权、安全和发展利益，维护境内市场秩序和我国公民、组织的合法权益，提供了基础性法律依据。”王卫国表示。

　　风险处置措施丰富

　　近年来，我国防范化解重大金融风险取得重要阶段性成果，2017年至2021年，主动处置银行业不良资产超过12万亿元，精准处置“明天系”“安邦系”、海航集团、方正集团等大型集团风险，平稳化解一批高风险中小金融机构风险，金融风险整体收敛。

　　这些风险事件的发生也让建立健全金融风险处置机制的重要性更为凸显。王卫国认为，以往的国际经验证明，系统性金融危机往往起因于个别金融机构破产事件。因此，应对金融危机的制度建设，必须首先着眼于个别机构的风险处置。“银行破产风险的早期应对，有赖于监管部门的及时介入，而监管部门介入需要借助一系列的处置措施和干预工具。”王卫国表示。

　　从国际经验来看，为应对金融机构在早期阶段违反审慎要求的行为，许多国家的银行法也包含了一系列监管当局可以采取的干预措施。据王卫国介绍，发达国家的银行监管者通常在其处理权限下拥有多种多样的干预工具，例如，指定观察员；命令由监管当局指定的审计机构进行审计；将银行主管免职或停职；责令银行改变其组织和管理结构以及内部控制体系；委任临时主管或临时经理；解聘银行审计师并另行委任；指示银行遵守有关股息支付、管理费、贷款和其他投资合同的限制；限制吸收存款；禁止某些业务操作，如收购其他企业的权益；责令加强安全措施；责令银行收回特定贷款；责令银行追加注资；要求关闭分支机构，等等。

　　《征求意见稿》也对监管工具进行丰富，“重点放在银行业金融机构风险处置环节。比如，完善接管和市场退出机制，明确接管组的法律地位，细化接管组的法定职责，增加具体接管措施，做好接管与破产程序的有序衔接”。王卫国进一步指出，从补短板的角度讲，本次修订在监管能力建设方面需要解决的重点问题包括监管资源、适度监管、履职保障等。监管机构可以委托专业机构提供审计、评估服务等，这有利于在监管机构简政放权的情况下提高总体监管效能，在从严监管的同时保持适度监管。